Parte 2 de 5
La instrucción
que ensanchó la ley
Detrás del censo con el que se vota el 29-N hay cuatro años de papeles. Son una disposición adicional de la Ley de Memoria Democrática, una instrucción administrativa que desdobló su requisito central y dos autos del Tribunal Supremo que suspendieron el efecto electoral de esa instrucción antes de la convocatoria. Cuando se pidió que la suspensión llegara al censo, la Abogacía del Estado ya había advertido que la revisión caso por caso llevaría meses.
El exilio acreditado
No existe una «ley de nietos». Existe la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, que abre la opción a la nacionalidad española a tres grupos de nacidos fuera de España: los hijos de quien fue español de origen y perdió o renunció a la nacionalidad por el exilio; los hijos de las españolas que la perdieron al casarse con un extranjero antes de 1978; y los hijos mayores de edad de quienes ya se nacionalizaron por esta misma ley o por la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007. El requisito de fondo es el exilio acreditado.[1][2]
El párrafo que se partió en dos
Desarrollar esa disposición tocaba a la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, y la instrucción la firmó su directora general, Sofía Puente Santiago, el 25 de octubre de 2022. Se publicó en el BOE —BOE-A-2022-17470— y tiene rango reglamentario, por debajo de la ley que venía a aplicar.[3]
La pieza está en su Directriz Séptima. El apartado II.1º parte en dos el párrafo primero de la disposición adicional octava y deja dos supuestos independientes donde la ley tenía uno. Por el primero entra quien desciende de español originario que perdió la nacionalidad por el exilio. Por el segundo basta descender de español originario, con independencia del exilio. El apartado IV.3.5.d) añade una pieza más, la presunción de exilio para quien salió de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
Con eso, el exilio acreditado deja de ser la única puerta de entrada a la nacionalidad que la ley abría. Según el análisis de Newtral con dos juristas, el ensanchamiento va «más allá de lo que establece la norma».[2]
Una instrucción no es una norma jurídica, sino un mandato interno de un órgano administrativo dirigido a interpretar o aplicar normas ya existentes. Mercedes Soto Moya, catedrática de Derecho Internacional Privado (UGR) — Newtral
De ese desnivel de rango sale la tesis más fuerte de quienes litigan contra la instrucción: que un reglamento que contradice la ley a la que sirve es nulo de pleno derecho. La desarrolla la jurista Teresa Freixes, en el análisis más extenso que ha recibido el caso.[4] Es una tesis de parte. Ninguna autoridad la ha declarado, y lo que el Tribunal Supremo acordó en septiembre se queda bastante por debajo.
Dos autos y un voto particular
El 8 de septiembre de 2026, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estimó la medida cautelar y suspendió la inscripción en el CERA —el censo electoral del exterior— de quienes habían obtenido la nacionalidad por la vía de la instrucción, salvo que acreditaran ser descendientes de exiliados. La nacionalidad quedó intacta; lo suspendido fue el asiento en ese censo. Son dos autos, uno por cada recurso, el 1013/2026 de Iustitia Europa y el 1015/2026 de Vox, y la decisión cuenta con un voto particular. El CGPJ anunció el fallo el día 8 y los autos se fechan y se notifican el 10 de septiembre, cuando se publica la argumentación jurídica. La Junta Electoral Central los acató por acuerdo de 14 de septiembre.[5][6]
El Supremo no anula la instrucción. Señala dos pasajes de la Directriz Séptima, el II.1º del desdoblamiento y el IV.3.5.d) de la presunción de exilio. Son las dos piezas sobre las que gira el caso entero.[5]
El escrito del 5 de octubre
Entre el 1 de agosto, la fecha a la que la convocatoria de octubre remite el censo, y la suspensión del Supremo median cinco semanas. El orden de los dos hechos decide el resultado. La convocatoria hace vigente el censo tal como estaba el 1 de agosto, y en él siguen las inscripciones que el Supremo suspendió. Si esas inscripciones votan el 29-N, sus papeletas entran en la urna como las demás y ningún trámite posterior las separa del recuento.
Pedir que la suspensión llegara a ese censo fue el paso siguiente. Iustitia Europa presentó el 5 de octubre un escrito urgente para que se ejecutara antes del 29-N. La Abogacía del Estado ya había alegado en su recurso que revisar los expedientes uno a uno exigiría meses.[5][7]
El embudo
Pedir la nacionalidad, obtenerla y figurar en el censo electoral son tres cosas distintas, y entre la primera y la tercera se queda por el camino la mayor parte: de los millones de peticiones presentadas solo una fracción acaba en concesión, y solo parte de las concesiones llega al censo exterior. Ahí, en ese salto, se decide el efecto electoral. Hay además un número que nombra tres magnitudes distintas según quién lo dé y a qué fecha: los 370.000 son las inscripciones en el censo exterior a 31 de agosto para El Confidencial, las nacionalidades concedidas a 1 de agosto en las cuentas de la Abogacía del Estado y el extremo bajo de la horquilla de afectados por la cautelar. Tres recuentos para una sola cifra.[8][9]
Ninguna de las cuatro es la cifra. Son cortes de fechas distintas y de fuentes distintas, y así hay que leerlas. A 1 de agosto, la Abogacía del Estado contaba además 230.000 pendientes de inscribir en el registro civil y 640.000 solicitudes sin resolver. La propia Abogacía del Estado, al recurrir, cifró en unos 170.000 los nacionalizados que la cautelar dejaría sin voto.[9][10]
Solo en Argentina, donde se concentra buena parte de la demanda, el cónsul general de España en Buenos Aires, José María Ridao Domínguez, cifraba en julio de 2026 cerca de un millón las solicitudes de cita para esta nacionalidad —645.052 solo en el consulado de Buenos Aires, el resto repartido entre Rosario, Córdoba, Mendoza y Bahía Blanca—, dentro de los 2,4 millones mundiales ya citados. Es volumen de solicitud, no de concesión ni de censo, la misma distancia que separa las cuatro cifras anteriores. El cónsul calculaba que, resueltos esos expedientes, Buenos Aires podría convertirse en la tercera ciudad del mundo con más población española, por detrás de Madrid y Barcelona.[11]
El impacto electoral es una horquilla, de 1 escaño en 2023 a 23 según la serie de la que se parta, y depende de cuántos inscritos voten y de la provincia a la que se les asigne. El reparto por provincia no es público; la participación sí. En el 23-J votó el 10,04 % del censo exterior y el voto CERA movió un escaño.[8][12]
La horquilla deja fuera las dos afirmaciones tajantes. Una es que el 29-N se decide ahí. La otra la hizo en la radio el ministro de Transportes, Óscar Puente: que en cincuenta años de democracia el voto de fuera no ha cambiado nada. Hay cinco recuentos que lo contradicen, y están en la Parte 3.
Las cifras de solicitudes y aprobaciones son el flujo que entra por la vía de la instrucción; el CERA en su conjunto —el total de electores residentes en el extranjero, con y sin ley de nietos— es otra magnitud y también crece: 2.747.688 electores en 2026, 420.300 más que en 2023, un 18 % en tres años, según El Español. No es la misma cifra que las anteriores ni debe sumarse a ellas.[13]
El refuerzo de Ineco
Meses antes del borrador del Registro Civil, el Gobierno ya había dado un primer paso para acelerar estos expedientes en Argentina. Ante el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, el senador César Mogo —el mismo que en octubre asumiría el Voto Exterior del PSOE (ver Parte 5)— anunció que «se está a punto de suscribir un apoyo externo, a través de un organismo del Estado como es el Ineco, para acelerar y superar los problemas de gestión» y «agilizar las inscripciones de nacionalidad».[14]
Ineco es una empresa pública que en los últimos años ha pasado de la ingeniería ferroviaria a la consultoría tecnológica. El trabajo que se le encarga toca gestión documental de nacionalidades e identidades, con conexión al nuevo Registro Civil electrónico, DICIREG. El Gobierno declaró secreto el procedimiento y no informó al Parlamento de sus protocolos de control, según El Debate; al cerrar esta edición no consta respuesta de Ineco, del Gobierno ni del PSOE.[14]
El presidente de Ineco, Sergio Vázquez Torrón, compareció como testigo en abril de 2026 ante el Tribunal Supremo en el caso de las mascarillas, por la contratación en Ineco y Tragsatec de Jésica Rodríguez, expareja del exministro José Luis Ábalos. Rodríguez declaró haber cobrado 43.978 euros de las dos empresas sin trabajar: «Yo cobraba y estaba a la espera de que Koldo y Joseba me dijeran qué hacer»; preguntada si llegó a trabajar en la empresa pública, respondió «No». No hay constancia de que ese caso tenga relación con el contrato de las nacionalizaciones: comparten presidente de la empresa, no causa judicial, y ningún medio ha establecido un vínculo entre ambos.[14]
El borrador que acelera los expedientes
Dos días después del escrito de Iustitia Europa, Moncloa preparaba el movimiento inverso: acelerar los expedientes que producen esas inscripciones. El Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes elaboró un borrador del nuevo Reglamento del Registro Civil que permite a la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública —la misma que firmó la instrucción de 2022— «establecer normas internas para distribuir los expedientes entre las distintas oficinas del Registro Civil en función de su carga de trabajo», con un reparto que el propio borrador llama «equitativo» y basado en «criterios objetivos de eficacia». Es, a fecha de esta edición, un borrador, no una norma publicada: no hay todavía número de decreto ni texto en el BOE.[15]
El objetivo declarado es agilizar los más de 500.000 expedientes de nacionalización ya concedidos por la ley de nietos, de los que 369.017 están inscritos en el CERA, según la Abogacía del Estado. El borrador llega menos de dos meses antes del 29-N, con el Supremo todavía sin resolver la ejecución de su cautelar y la Abogacía sosteniendo, en el mismo recurso citado más arriba, que revisar esos expedientes uno a uno es materialmente imposible antes de 2027. Acelerar el reparto de trabajo entre oficinas y revisar el fondo de cada expediente son operaciones distintas, y el borrador no aclara cuál de las dos prioriza.[15]
Referencias
- Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, disposición adicional octava. BOE-A-2022-17099.
- Newtral, «Qué dice la instrucción sobre la nacionalidad con la ley de nietos», 02-07-2026. newtral.es.
- Instrucción de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública. BOE-A-2022-17470.
- Teresa Freixes, entrevista en Fuera de Guion Directo (63 min): la tesis de la nulidad de pleno derecho por jerarquía normativa. YouTube.
- CGPJ, «El Tribunal Supremo estima la medida cautelar… sobre inscripciones en el CERA», 08-09-2026. poderjudicial.es; EFE, 08-09-2026. efe.com.
- Acuerdo de la Junta Electoral Central de 14-09-2026 (expte. 209/361), que encabeza «Autos de 10 de septiembre de 2026» y precisa que «con fecha 10 de septiembre de 2026 se ha recibido en la Junta Electoral Central notificación de los Autos». juntaelectoralcentral.es (PDF).
- The Objective, «Piden al Supremo que el censo del 29-N no incorpore altas paralizadas por la ley de nietos», 05-10-2026. theobjective.com.
- El País, «El Gobierno ha concedido desde 2022 la nacionalidad española a 544.722 descendientes…»; Newtral, «Qué es la ley de nietos…», 30-06-2026. newtral.es.
- Cifras de solicitudes y aprobaciones: EFE, vía Newtral, «El Supremo y el voto de los nacionalizados…», 09-09-2026 (newtral.es) — «unos 2,4 millones… han solicitado la nacionalidad»; ABC, «PSOE y Sumar desoyen a los letrados…», 30-09-2026 (abc.es) — «la solicitaron… más de 2,5 millones de personas»; El Confidencial, 02-10-2026 (elconfidencial.com) — 600.700 aprobadas y cerca de 370.000 inscritas a 31 de agosto; El Mundo, «El Supremo revisa el recurso del Gobierno…», 05-10-2026 (elmundo.es) — cifras de la Abogacía del Estado a 1 de agosto: ~370.000 concedidas, 230.000 pendientes de inscripción y 640.000 solicitudes sin resolver. Este diario emplea para los autos la fecha del 9 de septiembre, la menos respaldada.
- El Debate, «La Abogacía recurre la paralización de la ley de nietos y ve imposible revisar 170.000 expedientes antes de 2027», 22-09-2026. eldebate.com.
- Expansión, «Casi un millón de argentinos han solicitado la nacionalidad española por la 'ley de nietos'», Amaia Ormaetxea, 06-07-2026. expansion.com.
- Libertad Digital, «El voto exterior se dispara tras la Ley de Nietos y podría alterar hasta 23 escaños en las generales», 07-09-2026. libertaddigital.com; El Confidencial, «El TS esquiva la enmienda trampa…», 02-10-2026. elconfidencial.com.
- El Español, «El PSOE encarga el voto exterior ante el 29-N al senador que incluyó en la 'ley de nietos' a los que emigraron "en el siglo XIX"», Íñigo Zulet, 05-10-2026. elespanol.com.
- El Debate, «Ineco, la empresa pública que enchufó a Jésica, elegida para la nacionalización masiva de la Ley de Nietos en Argentina», Isabel Durán, 02-06-2026. eldebate.com.
- Vozpópuli, «Moncloa prepara un 'decretazo' para agilizar miles de expedientes de la 'ley de nietos'», Beatriz Jiménez Pérez, 07-10-2026. vozpopuli.com.
Numeración según el orden de cita en el texto. Véase también Fuentes.